在清朝，貪污成風(fēng)，“三年清知府，十萬雪花銀”。但晚清，卻有一個衙門以廉潔著稱，它就是中國海關(guān)，被認(rèn)為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。

這個奇跡是英國人赫德創(chuàng)造的。

1859年，尚不足25歲的英國駐廣州領(lǐng)事館翻譯赫德被兩廣總督勞崇光邀請籌建粵海新關(guān)。當(dāng)年11月，赫德被任命為粵海關(guān)副稅務(wù)司(稅務(wù)司為粵海關(guān)最高負(fù)責(zé)人)。

1863年(同治二年)，赫德被清朝總理衙門任命為海關(guān)總稅務(wù)司，全權(quán)主持全國海關(guān)的管理。從1863年到1911年的48年間，赫德一直實際負(fù)責(zé)中國海關(guān)的事務(wù)。

當(dāng)時中國海關(guān)的管理是極為特別的。清咸豐十年(1860年)，根據(jù)天津條約精神，建立了由外籍人員管理的海關(guān)總稅務(wù)司公署，稱為“新關(guān)”和“洋關(guān)”， 負(fù)責(zé)管理外輪貨物的稽查征稅，最高負(fù)責(zé)人便是“海關(guān)總稅務(wù)司”，由赫德等洋人擔(dān)任;與它相應(yīng)對的，則是“舊關(guān)”和“常關(guān)”，管理國內(nèi)民船貿(mào)易，由清政府官員主管。

“新關(guān)”和“常關(guān)”顯示出截然不同的兩種面貌。“新關(guān)”工作效率高，不論是“洋員”或是“華員”，都能清廉自守。“常關(guān)”則懶散草率，貪腐連連。

粵海關(guān)的骨干是“監(jiān)督”的24位家人

早在“新關(guān)”設(shè)立前的1685年(康熙二十四年)，中國就建立了四大海關(guān)：粵海關(guān)、江海關(guān)(江蘇)、閩海關(guān)(福建)、浙海關(guān)(浙江)。它們都是由清朝官員管理。

由于管理散漫松弛，受賄縱私成風(fēng)，走私漏稅一直十分嚴(yán)重，清政府應(yīng)入的關(guān)稅被層層私吞。

1852年，江南道監(jiān)察御史梁紹南上奏稱，經(jīng)粵海關(guān)管轄的地域僅白糖冰糖每年就進口不下五六千萬斤，但在當(dāng)時粵海關(guān)的記錄上，僅得一千五六百萬斤。

梁紹南說：“近年以來絕少呈報(進口的白糖冰糖)，其為偷漏，更屬顯然。此外如進口之洋參，出口之綢緞，皆屬大幫貨物，近年稅冊，俱覺寥寥。廣東如此，外省各關(guān)口均同此弊，概可想見?！?/p>

用人唯親則是公開的事實。以粵海關(guān)為例，粵海關(guān)是當(dāng)時全國四大海關(guān)中最重要的海關(guān)，也是肥缺，最高長官叫“監(jiān)督“，由皇帝從內(nèi)府差使欽派。

粵海關(guān)下轄總口7處，小口70多處，如大關(guān)總口、黃埔口、九龍口等等，這些口岸的負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵職位的人選來自兩方面，一是由京官和粵地方官推薦，二是由海關(guān)監(jiān)督的家人和手下巡役擔(dān)當(dāng)。

據(jù)舊《粵海關(guān)志》記載，嘉慶二十三年，欽派粵海關(guān)的一位監(jiān)督，就將他的24位家人和41位手下巡役派插到粵海關(guān)下面的總巡口、黃埔口、江門口等各總口和小口擔(dān)任各式要職。他們的薪水，由監(jiān)督署辦公費開支。這并不是個案，當(dāng)時粵海關(guān)的監(jiān)督都是這樣做的。

當(dāng)時，清政府征收的關(guān)稅其實并不多，主要有兩項：船鈔和貨稅，而貨稅的稅率極低。但是，粵海關(guān)的官員們巧立名目私設(shè)的各種稅費多得驚人。例如，黃埔口就向過往船舶貨物私收進港費、離港費、停泊費、糧道捐、分頭、火耗、驗艙、貼寫、領(lǐng)牌等近70項，所得統(tǒng)統(tǒng)被上下官吏私分。

1763年，兩廣總督蘇昌上奏稱，粵海關(guān)各項陋規(guī)銀兩，“每年不下六七萬兩，從前原系丁役私收入己”。對于這些陋規(guī)銀兩的征收，外國商人強烈不滿，屢次要求清政府減免，但往往舊的規(guī)費被上級明令繳公，新的規(guī)費名目又現(xiàn)，至于其他私相授受的賄賂，更無法統(tǒng)計，總之“瞞上不瞞下”。當(dāng)時的海關(guān)，被中外商人指責(zé)為清代官員腐敗的典型代表。

1864年，赫德在向清政府提交的一份名為《局外旁觀論》的報告就說，封建王朝的財政窘迫奧秘在于，中國并非無財，也不是政府征收得少，主要是被當(dāng)官的貪污了。

倫敦大學(xué)畢業(yè)生也沒能考進海關(guān)

1863年，赫德在擔(dān)任海關(guān)總稅務(wù)司后，就將英國海關(guān)的管理方式全面引入中國海關(guān)。當(dāng)時的英國，高效廉潔的文官制度已經(jīng)建立。

最終，赫德為自己所管轄的中國海關(guān)制定了規(guī)范的用人制度，嚴(yán)密的會計、統(tǒng)計、稽查、復(fù)核等業(yè)務(wù)程序，以及年終層層密報等制度，加上合理的薪酬福利等等，使中國海關(guān)成為清朝惟一的高效廉潔的衙門。

赫德為中國海關(guān)所確定的一套管理制度，一直延續(xù)至1937年抗日戰(zhàn)爭時期。當(dāng)然，中國海關(guān)亦偶有貪污發(fā)生，但均屬基層下級員役所為，絕無中上層官員參與的集團案件。

我們來看看當(dāng)時中國海關(guān)的制度是怎樣運作的。

先說它如何選人用人。當(dāng)時，不論是洋人或是華人，想進入海關(guān)，都必須經(jīng)過嚴(yán)格的考試。報考內(nèi)班(內(nèi)勤人員，待遇較高)，需接受過普通高等教育，體格檢查要及格;報考外班(外勤人員，待遇較低)，健康及品德要符合要求。達到上述標(biāo)準(zhǔn)的人員，才能參加考試。

招考洋員，在上海、九龍、廣州、大連、青島等處設(shè)點。駐倫敦辦事處成立后，也在英國招考。辦事處負(fù)責(zé)人金登干認(rèn)真負(fù)責(zé)，不囿私情。有個名叫鄧干的投考者，他的父親是金登干的至好老友，但金登干認(rèn)為他“太年輕、太稚氣”，沒有錄取他。

赫德曾答應(yīng)廣州一位牧師為他的兒子喬治·俾士在海關(guān)安排一個職務(wù)。但赫德仍要他在倫敦辦事處參加考試。經(jīng)過考試，倫敦大學(xué)畢業(yè)生喬治·俾士最終被淘汰。赫德說：“誰不符合我們的條件，就不錄用?！?/p>

赫德重視用考試方法搜羅人才，但也不囿于考試。如總稅務(wù)司署需要一個管理燈塔的特殊人材，赫德讓金登干在英國物色，結(jié)果找到一位叫畢詩禮的人。為確定所找的人是真正的優(yōu)秀人才，金登干找到了倫敦引水公會總工程師道格拉斯，了解畢的品德和工作情況，還找土木工程師布普斯、印度部埃迪斯工程師、土木工程學(xué)會秘書，打聽畢的業(yè)務(wù)和健康情況，得到肯定的資料后，才決定錄用。

當(dāng)然，用人的公正不徇私，和赫德用人上有完全獨立自主的權(quán)力密不可分。1864年8月總理衙門頒布的《通商各口募用外國人幫辦稅務(wù)章程》規(guī)定“均由總稅務(wù)司募請調(diào)查派，其薪水如何增減，其調(diào)往各口以及應(yīng)行撤退，均由總稅務(wù)司作主”，肯定了總稅務(wù)司對人事管理的全權(quán)。

接受一條鮮魚就被開除掉

赫德管轄下的海關(guān)，各級人員是不易貪的。當(dāng)時，每個關(guān)口每放行一條船或一件貨物都要經(jīng)過申報、登記編號、查驗、征稅、復(fù)核等多層繁瑣手續(xù)，而每層手續(xù)都經(jīng)負(fù)責(zé)關(guān)員簽字通過，互相制約。任何人很難單獨放行一條船或貨物。

同時，海關(guān)對關(guān)員實施輪換制度。如各關(guān)負(fù)責(zé)人稅務(wù)司，每三五年調(diào)關(guān)任職，對直接接觸關(guān)鍵業(yè)務(wù)的一線關(guān)員，每半年輪換崗位，避免其與報關(guān)人員產(chǎn)生不正當(dāng)關(guān)系。

赫德管轄下的海關(guān)，各級人員是不敢貪的。各級職員如果發(fā)現(xiàn)誰有貪污蛛絲馬跡，一旦上報稅務(wù)司，必然一查到底，絕不半途而廢，處理案件寧嚴(yán)勿寬。

晚清年間，福州海關(guān)一位外勤關(guān)員，午夜交班后提著一條鮮魚回家，半路被查崗的外籍副監(jiān)察長遇上，立即詢問鮮魚的來源，最后查實鮮魚是報關(guān)人員饋贈，于是，帶著該關(guān)員回關(guān)寫檢查，嗣后，逐報上級，最后將該關(guān)員開除。

民國年間，江海關(guān)稅務(wù)司聽聞蘇州河支關(guān)人員“手腳不干凈”，立即派人調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)貪污的確鑿證據(jù)，但發(fā)現(xiàn)該支關(guān)當(dāng)年稅收大幅上升，查核有關(guān)應(yīng)稅貨物并無顯著變化。經(jīng)分析，認(rèn)為當(dāng)年稅收大幅上升是該支關(guān)有關(guān)人員過去的貪污行為有所收斂所致。于是，追查下去，果然發(fā)現(xiàn)過往腐敗行徑，最終開除了五名關(guān)員。

赫德管轄下的海關(guān)，人員精簡，待遇優(yōu)厚，即便是華籍關(guān)員，經(jīng)過多次調(diào)整，工資也較當(dāng)時一般政府部門的人員要高。以1927年為例，初入關(guān)華員，試用期滿后月薪都超過100元法幣，而當(dāng)時其他政府機關(guān)初進文員，月薪只有50元左右。

海關(guān)工作穩(wěn)定，定期升級加薪，職員年老了，還可一次性領(lǐng)取相當(dāng)于十年工薪的退休金，這是其他機關(guān)所不能企及的。所以，當(dāng)時人們稱海關(guān)為金飯碗(銀行為銀飯碗、鐵路為鐵飯碗)，一般職員是不愿意為貪蝕而失去金飯碗的。

赫德被層層盯著，不能貪不敢貪

海關(guān)的廉潔，除了制度的制定和執(zhí)行的到位外，對最高負(fù)責(zé)人赫德的成功監(jiān)督，也是其中的關(guān)鍵。

當(dāng)時的赫德，受到多方面的監(jiān)督，他不僅不能貪，也不敢貪。

其一，赫德是清政府的雇員，如果清政府不滿意他的工作，可以將其解雇，所以赫德也多次自稱是“中國雇員”。 作為清政府的雇員，他明白必須恪守職責(zé)，貪污腐敗的丑聞是不能出現(xiàn)的。

其二，德國、法國、俄國等國家，對總稅務(wù)司一職極為垂涎，千方百計去爭奪，赫德每時每刻都被他們盯著，如果不潔，就會授人以柄。

其三，赫德是英國人，他把持著總稅務(wù)司的職位，英國在中國海關(guān)上的利益就有了保證，所以英國政府也緊盯著赫德，不能因貪腐而失去這個職位。赫德自然也知道不能因自己的丑聞而給英國政府丟臉。

新關(guān)建成后，稅收穩(wěn)定上升，成清朝統(tǒng)治穩(wěn)定可靠的財政支柱。到了1887年，總理衙門還把各省原由常關(guān)負(fù)責(zé)的鴉片厘金的征收工作移交赫德所主持的海關(guān)。慶親王奏稱“若飭稅司(總稅務(wù)司署)經(jīng)理，收數(shù)必有起色”。

清朝的最后幾年，清政府甚至把常關(guān)也完全交由新關(guān)管理，稅收也隨之有了顯著增加。以天津常關(guān)為例，接管前每年最高收入不過45萬兩，接管后，竟多至百萬兩。

1911年，赫德死去，被清政府賞加太子太保銜，這種恩施，不要說是外國人，中國人也很少見。

由此可見，新關(guān)制度確較常關(guān)制度優(yōu)越許多。這也說明，在貪污成風(fēng)的社會，如果嚴(yán)格執(zhí)行行之有效的制度，也能辟出一片清新純凈的綠洲。

不過，最重要的，也就是核心，清朝的關(guān)稅“抵押”給了西方，其透明度與各國利益相關(guān)，是各種條約執(zhí)行協(xié)議借款的核算基礎(chǔ)。這也是為何大清要成立新關(guān)，并用新關(guān)代替舊關(guān)的主因。也算是走向世界，與國際接軌的特例吧。