行省制度的演化:行省制明代繼承發(fā)展清代完善
朱元璋在起義過(guò)程中,凡略定的地方,都沿襲元朝行中書(shū)省的制度,設(shè)置行中書(shū)省,或中書(shū)分省。行中書(shū)省的負(fù)責(zé)人叫參知政事和平章政事,省內(nèi)設(shè)置的機(jī)構(gòu)和官吏,大體上和中書(shū)省相同。明朝建立后為加強(qiáng)中央集權(quán),改元朝之行省為承宣布政使司,布政使司僅主管民政,又設(shè)提刑按察使司掌刑獄、都指揮使司掌軍政,合稱(chēng)都、布、按三司,遇大事由三司會(huì)商。
為防止布政使司長(zhǎng)官專(zhuān)權(quán),每一布政使司又設(shè)左、右布政使各一人,明布政使司的職掌雖與元行省有差異,但作為行政區(qū)劃并無(wú)本質(zhì)上的不同,所以,習(xí)慣上仍稱(chēng)布政使司為省。俗稱(chēng)為藩司,代稱(chēng)為薇垣;布政使則俗稱(chēng)為方伯。有明一代,除京師、南京(見(jiàn)明都城)外,計(jì)有山東、山西、河南、陜西、四川、江西、湖廣、浙江、福建、廣東、廣西、云南、貴州十三個(gè)布政使司,京師又稱(chēng)北直隸,南京又稱(chēng)南直隸,此即兩京(直隸)十三布政使司,俗稱(chēng)為十五省,為明直轄地區(qū)的行政區(qū)劃。
明代在改元行省為布政使司的過(guò)程中,除元嶺北行省大部分不在境內(nèi)、遼陽(yáng)行省分屬奴兒干都司及山東布政使司境的遼東都司外,京師和山東、山西二布政使司析自元中書(shū)省,南京為元河南行省(今皖北、蘇北)與江浙行省(今皖南、蘇南及上海市),廣東布政使司為元江西行省(今廣東大部)與湖廣行省(今廣西欽州、合浦地區(qū)及廣東留州半島和海南島),陜西布政使司為元陜西、甘肅(今甘肅嘉峪關(guān)以東部分)兩行省地;四川布政使司并入部分元云南行省(今四川大涼山以西及金沙江以西、以北地),湖廣布政使司并入了元河南行省(今桐柏山以南、長(zhǎng)江以北湖北大部),兩廣部分已析出,但仍習(xí)稱(chēng)湖廣;浙江布政使司大部為元江浙行省;貴州布政使司則為析云南、四川、湖廣三布政使司鄰境地置。其他各布政使司的名稱(chēng)、轄境與元行省大致相同(見(jiàn)行中書(shū)省)。明代的布政使司是元代行省制的進(jìn)一步發(fā)展,設(shè)置較元朝合理,它奠定了清代以來(lái)內(nèi)地省級(jí)行政區(qū)劃的基礎(chǔ)。
明代布政使司與都指揮使司轄境大致相同,但略有參差,有相互約制之意。如潁州(今安徽阜陽(yáng))隸南京鳳陽(yáng)府,而潁州衛(wèi)屬河南都司;夔州府(今四川奉節(jié))隸四川,而瞿塘衛(wèi)(治今奉節(jié))屬湖廣都司;磁州(今河北磁縣)隸京師,而磁州千戶所屬山西部司等皆是。布政使司下轄府、州、縣和土府州縣及部分土司,據(jù)《大明會(huì)典》記載,萬(wàn)歷初有一百三十七府、十三軍民府、一百九十九州、一千一百四十九縣、八土府、四十六土州、七土縣及八宣慰司、五宣撫司、七安撫司、一百一十六長(zhǎng)官司、一衛(wèi)軍民指揮使。另有布政使司佐理官參政、參議分守各道,派管糧儲(chǔ)、屯田、清軍、驛傳、水利、撫民等事,或節(jié)制一或數(shù)府州,稱(chēng)分守道。各布政使司參政、參議均因事而設(shè),員額不等,京師、南京不設(shè)布政使司,無(wú)參政、參議,境內(nèi)各道由鄰省布政使司帶管。
明布政使司雖為地方的最高行政機(jī)構(gòu),但自中葉以后,各地遍設(shè)總督、巡撫,布政使司需受其節(jié)制,地位下降。
清朝省一級(jí)的地方行政制度,是采取對(duì)明中葉以后由總督、巡撫統(tǒng)領(lǐng)省政予以事實(shí)上的承認(rèn)的做法,并明確規(guī)定立為正式制度??偠绞羌婀軆墒』蛉∈聞?wù)的高級(jí)地方官,“掌厘治軍民,綜制文武,察舉官吏,修飭封疆”、巡撫是負(fù)責(zé)一省全面領(lǐng)導(dǎo)工作的首長(zhǎng),“掌宣布德意,撫安齊民,修明政刑,興革利弊,考核群吏,會(huì)總督以詔廢置”,是名正言順的地方大吏。
清代的督、撫沿襲明代舊制,都帶有右都御史或右副都御史的兼銜,在軍務(wù)地區(qū),有時(shí)還帶兵部尚書(shū)、右侍郎的兼銜,在水利重要地區(qū),也有加工部銜的,這些都說(shuō)明督撫們?cè)谝欢ㄏ薅葍?nèi)可以行使監(jiān)察官吏和指揮軍務(wù)的職權(quán)??偠胶脱矒嶂露加幸欢〝?shù)量的直轄軍隊(duì),總督管的叫督標(biāo),設(shè)有副將、參將等官;巡撫管的叫撫標(biāo),設(shè)有參將、游擊等官。此外,還設(shè)有跨省的專(zhuān)職領(lǐng)導(dǎo)某項(xiàng)事務(wù)的總督,如河道總督、漕運(yùn)總督等。 清代在省一級(jí)雖然確定了以總督和巡撫為軍政首長(zhǎng)的制度,但中央朝廷對(duì)督撫們?cè)诠ぷ骰顒?dòng)中的控制卻極嚴(yán)。一切較為重大的政務(wù)都必須奏報(bào)皇帝,等候批示。
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