1905年9月，清政府仿照當年日本“明治維新”前向西方派出五大臣考察的形式，正式派端方、載澤等五大臣赴歐美考察政治。就在五大臣準備出發(fā)時，出現(xiàn)了一個小插曲。革命黨人吳樾懷揣炸彈混入五大臣乘坐的火車，但由于火車震動未及拋擲，炸彈便被引爆，致使載澤、紹英被炸傷，吳樾本人被炸死。

當時，不少人對清廷的革新寄予希望，因此這一行為受到多方譴責。如《時報》稱：“五大臣此次出洋考察政治，以為立憲準備，其關(guān)系于中國前途最重且大，凡稍具愛國心者宜如何鄭重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此絕大之驚險，雖五大臣均幸無恙，然此等暴徒喪心病狂一至于此，其罪真不容誅哉！”

后來，清政府更換了兩名成員，繼續(xù)派他們分兩路對當時的主要資本主義國家政治進行詳細考察。次年五大臣先后回國，他們向清政府建言實行憲政的好處是：皇權(quán)永固，內(nèi)亂可彌，外患漸輕。正是在這種自欺欺人的思想指導下，清政府正式開始了所謂的預備立憲。

1906年9月1日，清政府頒布《宣示預備立憲諭》，宣布放棄祖宗之制，“仿行憲政”。但又強調(diào)，由于“目前規(guī)制未備，民智未開”，只能先預備立憲，待時機成熟再開始實施憲政。

盡管如此，全國從北到南一片歡呼。北京、天津、保定等地各界人士紛紛召開慶祝大會。保定師生高呼“立憲萬歲”口號， 大唱新編的《慶賀立憲歌》。反響最熱烈的是上海，9月9日上海各自治組織及學校紛紛開會慶祝， 上街游行。16日，包括《申報》、《時報》在內(nèi)的上海各大報聯(lián)合舉辦慶祝會， 上千人到會。

11月25日是慈禧太后的生日， 往年民間很冷淡， 這一年上萬學生齊集京師大學堂， 自發(fā)舉辦慶賀立憲典禮。《京華實報》報道說：“從此要實行立憲，這次圣壽就是實行立憲的紀念。這等的好日子， 拍著巴掌， 跳著腳兒， 要喜喜歡歡的慶賀大典。”

然而許多人都忽視了上諭中提出的關(guān)于“預備立憲”的基本原則：“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論?！币簿褪钦f，“立憲”仍然是君主集權(quán)，只不過把議論政治的“權(quán)利”給了民眾。

1908年8月，人們翹首眺望期盼的《欽定憲法大綱》終于出籠。清政府頒布的這個大綱一共23 條，其中正文14條、附錄9條，正文為“君上大權(quán)”， 附錄為“臣民權(quán)利義務”。

《欽定憲法大綱》正文明確規(guī)定了君主的具體權(quán)力：頒布法律，發(fā)布議案，召集與解散議會，設(shè)官制祿和黜陟百司，賞爵和恩賜，統(tǒng)帥陸海軍和編定軍制，宣戰(zhàn)、媾和及訂約，派遣和接受使節(jié)，宣告戒嚴，總攬司法，發(fā)布命令，決定皇室經(jīng)費，財政緊急處分等。

同時明確規(guī)定，皇帝在行使上述權(quán)力時不受任何約束等。它實際上是將兩千多年封建專制時代皇帝擁有的至高無上的但從未用文字表述的權(quán)力，以法律條文的形式明文確定下來。

而在附錄中雖然規(guī)定臣民的權(quán)利有言論、著作、出版、集會、結(jié)社、訴訟等自由，但又規(guī)定它們可被皇帝隨時剝奪，臣民的義務則是納稅、當兵、遵守國家法律等，實際上是只有義務，沒有權(quán)利。

可見《欽定憲法大綱》的最大特點是皇帝專權(quán)、人民無權(quán)，其結(jié)構(gòu)本身就足以說明它的實質(zhì)仍然是要維護封建君主專制制度。所以一經(jīng)公布，即讓那些曾經(jīng)興奮不已的人們大失所望，進而遭到一致譴責。就在《欽定憲法大綱》頒布的這一年11 月，光緒皇帝與慈禧相隔一天先后死去，不滿3 歲的宣統(tǒng)帝溥儀即位，其父醇親王載灃攝政，清廷所謂的“預備立憲”仍然繼續(xù)。

1911年5月，清政府所謂的“責任內(nèi)閣”成立。其13 名成員中漢族官員占4名，蒙古官員1名，其余均為滿族貴族，因而被稱為“皇族內(nèi)閣”。明人一眼即可看出，它不僅起不到限制皇帝的作用，反倒是強化皇權(quán)的工具。

至此，清政府假立憲的面目完全暴露，人們徹底意識到靠這個反動政府實現(xiàn)憲政是根本不可能的，只能用武力推翻它。1911年10月10日辛亥革命爆發(fā)，隨后波及南方各省。11月，清政府慌忙公布《憲法重大信條十九條》，以挽救危機。

《憲法重大信條十九條》是清政府預備立憲頒布的第二個憲法性文件，其中雖然縮小了皇帝的權(quán)力，但擴大了國會和內(nèi)閣的權(quán)力。如規(guī)定“皇帝之權(quán)以憲法所規(guī)定者為限”;“憲法由資政院起草決議，由皇帝頒布之”;“總理大臣由國會公舉，皇帝任命之”;“國際條約非經(jīng)國會議決，不得締結(jié)”;“官制官規(guī)以法律定之”等等，仍堅持“大清帝國皇統(tǒng)萬世不易”。另外，它只字不提人民的權(quán)利。

盡管《憲法重大信條十九條》中少了《欽定憲法大綱》中那種咄咄逼人的君主專制的威勢，可圈可點的進步內(nèi)容多了一些，但此時此刻它已無法挽救清廷頹勢，革命已經(jīng)在全國大部分地區(qū)如火如荼地展開，清政府的滅亡指日可待。

清政府“預備立憲”的實質(zhì)是為了拖延時間，愚弄人民，可以說是反動、腐朽的清政府在行將滅亡之前垂死掙扎的“鬧劇”。之所以稱其為“鬧劇”，是因為由封建專制政府自己改變政體，自上而下地實行憲政本身就是“天方夜譚”的事情。清政府之所以要上演這出鬧劇有如下幾個原因。

首先是為了迎合帝國主義列強的要求。自1840年以來一直不斷加緊對中國侵略、試圖瓜分中國的帝國主義列強在1900 年的義和團運動之后，由于看到和感受到了中華民族強烈的反抗外來侵略的精神，終于認識到中華民族是不可分割的，于是被迫改變對華政策，由以前的“分而之治”轉(zhuǎn)為“以華治華”，企圖利用清政府實現(xiàn)它們長久統(tǒng)治中國的目的。

但清政府的封建落后性又使得帝國主義列強在華利益難以得到有效保障，于是為了自身利益的長遠考慮，他們要求清政府仿行“民主憲政”，與資本主義接軌。另一方面，義和團運動之后，清政府對帝國主義列強的依賴性也加強了，1901 年《辛丑條約》的簽訂就是清政府徹底投入帝國主義列強懷抱的標志，對于“主子”的要求，清廷自然不敢不采納。

其次是為了消除資產(chǎn)階級舊民主主義革命的基礎(chǔ)。1895年甲午戰(zhàn)爭后，以孫中山為代表的資產(chǎn)階級舊民主主義革命運動與各地反清反帝斗爭日漸合流，起義不斷，他們渴望建立一個資產(chǎn)階級性質(zhì)的國家。各地革命黨人的武裝暴動雖然屢戰(zhàn)屢敗，但屢敗屢戰(zhàn)，給清廷造成很大的壓力，疲于應付，手忙腳亂，于是清政府企圖通過立憲來消除孫中山等革命黨所領(lǐng)導的武裝暴動的基礎(chǔ)。

第三是為了拉攏資產(chǎn)階級立憲派。在中國實行了兩千多年的封建帝制，使中國人形成對皇權(quán)依附的頑固心理。即使到了清末，在資產(chǎn)階級分子中仍然有許多人對皇帝抱有幻想，希望能像英國、日本那樣通過君主立憲來平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)社會的政治變革與國家的繁榮富強。曾在1898年戊戌變法中出盡風頭的康有為、梁啟超等就是立憲派的中堅。清政府企圖以“政治上導以希望”的策略，拉攏他們，以減少和分化反對力量。

第四是為了穩(wěn)定統(tǒng)治集團內(nèi)部的地主階級“改革派”，加強團結(jié)。自從鴉片戰(zhàn)爭以來，隨著一次次戰(zhàn)敗、割地、賠款，清朝政府內(nèi)部逐漸分化，一些人意識到舊有的制度已經(jīng)難以將中國救出苦海，他們主張引進西方的制度改造中國，但由于守舊勢力的強大，這些人一直未能形成氣候，直到19世紀末20世紀初他們的力量才有所改變。

在1894—1895年的甲午戰(zhàn)爭中，清廷慘敗給早在1868年明治維新后就開始實行憲政的東鄰小國——日本，一向以天朝大國自居的中國人由此受到強烈刺激。而在1905 年的日俄戰(zhàn)爭中，小小的日本又打敗了實行專制政體的土地遼闊的沙皇俄國，這給了清政府更大的刺激和極大的震動。這兩件事促使清朝統(tǒng)治集團內(nèi)部進一步分化，一些愛國但原本對西方民主制度抱有偏見的政府官員也開始改變看法，清廷內(nèi)部要求變革政體的呼聲愈來愈高。

正是這些內(nèi)外壓力，迫使清政府也不得不承諾革新，以維持其統(tǒng)治。清政府“預備立憲”、玩弄人民的結(jié)果，就是最終被人民徹底拋棄。